Öffentliche Auftragsvergabe: Grundlagen für Unternehmen

Jedes Jahr geben öffentliche Stellen in der EU enorme Summen für Einkäufe aus: Straßenreparaturen, Schulsanierungen, Laptops, Reinigung, Software, Beratung, Verpflegung für Krankenhäuser. Die Europäische Kommission schätzt, dass mehr als 250.000 öffentliche Auftraggeber auf diese Weise rund 14 % des BIP der EU ausgeben.

Diese Ausgaben nennt man öffentliche Auftragsvergabe (oder öffentliche Beschaffung), und ein großer Teil davon steht Unternehmen wie Ihrem offen. Dieser Ratgeber erklärt, wie das funktioniert, wer beschafft, welche Regeln gelten und was es braucht, um zu gewinnen.

Was ist öffentliche Auftragsvergabe?#

Öffentliche Auftragsvergabe ist das Verfahren, mit dem öffentliche Stellen Bauleistungen, Lieferungen und Dienstleistungen am Markt einkaufen. Anders als ein privates Unternehmen kann ein öffentlicher Auftraggeber nicht einfach seinen Lieblingslieferanten anrufen. Weil er Steuergeld ausgibt, muss er alle Anbieter gleich behandeln, offenlegen, was er beschaffen will und wie er auswählt, und das beste Angebot nach vorab bekannt gemachten Kriterien wählen.

Praktisch heißt das: Der Auftraggeber veröffentlicht eine Ausschreibung (Auftragsbekanntmachung), Unternehmen reichen bis zu einer Frist Angebote ein, und der Auftraggeber wertet sie aus und erteilt den Zuschlag.

Es gibt drei Arten öffentlicher Aufträge:

• Bauaufträge: Bauen, Sanieren oder Abreißen, zum Beispiel eine neue Sporthalle oder die Instandsetzung einer Brücke.

• Lieferaufträge: Kauf oder Leasing von Waren wie Medizintechnik, Fahrzeugen oder Büromöbeln.

• Dienstleistungsaufträge: alles andere, was für den Auftraggeber erbracht wird, von IT-Entwicklung und Reinigung bis zu Schulungen und Rechtsberatung.

Wer sind die öffentlichen Auftraggeber?#

Das Vergaberecht nennt sie öffentliche Auftraggeber. Dazu gehören:

• Ministerien und Bundesbehörden (zentrale Regierungsbehörden);

• Länder, Regionen, Kreise und Gemeinden;

• Einrichtungen des öffentlichen Rechts, etwa öffentliche Krankenhäuser, Universitäten und kommunale Wohnungsbaugesellschaften;

• Verbände, die aus solchen Stellen gebildet werden.

Sektorenauftraggeber, also Organisationen in den Bereichen Wasser, Energie, Verkehr und Postdienste, folgen eigenen, etwas flexibleren Regeln.

Große Auftraggeber nutzen oft zentrale Beschaffungsstellen, die umfangreiche Rahmenvereinbarungen für viele Organisationen gleichzeitig abschließen. Beispiele sind Consip in Italien, UGAP in Frankreich, Hansel in Finnland und in Deutschland das Kaufhaus des Bundes.

Welche Regeln gelten?#

Die öffentliche Auftragsvergabe in der EU beruht auf drei Richtlinien, die jeder Mitgliedstaat in nationales Recht umgesetzt hat:

• Richtlinie 2014/24/EU für die öffentliche Auftragsvergabe (die „klassische“ Vergaberichtlinie);

• Richtlinie 2014/25/EU für die Sektoren;

• Richtlinie 2014/23/EU für Konzessionen, bei denen der Auftragnehmer nicht einen festen Preis erhält, sondern durch den Betrieb der Dienstleistung oder des Bauwerks vergütet wird (zum Beispiel ein Parkhaus oder eine Kantine).

Verteidigungs- und Sicherheitsbeschaffungen fallen unter die Richtlinie 2009/81/EG, und die Rechtsmittelrichtlinien geben Bietern das Recht, rechtswidrige Entscheidungen anzufechten.

In Deutschland sind die Richtlinien vor allem im GWB (Teil 4), in der VgV, der SektVO und der KonzVgV umgesetzt, in Österreich im Bundesvergabegesetz 2018.

Die Richtlinien gelten vollständig nur für Aufträge oberhalb der EU-Schwellenwerte. Für 2026–2027 liegt der Schwellenwert zum Beispiel für Liefer- und Dienstleistungsaufträge kommunaler Auftraggeber bei 216.000 € und für Bauaufträge bei 5.404.000 € (jeweils ohne Umsatzsteuer). Unterhalb der Schwellenwerte gilt nationales Recht. Es ist meist einfacher, die Grundsätze der Gleichbehandlung und Transparenz gelten aber weiterhin.

Vergaberichtlinie

2014/24/EU

Sektorenrichtlinie

2014/25/EU

Konzessionsrichtlinie

2014/23/EU

Schwellenwert Bauaufträge 2026–27

5.404.000 €

Wo EU-Ausschreibungen erscheinen

TED (ted.europa.eu)

Standardisierte Eigenerklärung

EEE (Einheitliche Europäische Eigenerklärung)

Die Grundprinzipien#

Das gesamte Vergaberecht leitet sich aus wenigen Grundsätzen ab. Wer sie kennt, versteht, warum die Regeln so aussehen, wie sie aussehen, und erkennt, wann ein Auftraggeber womöglich gegen sie verstößt:

• Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung: Jeder Bieter erhält dieselben Informationen und wird nach denselben Kriterien beurteilt. Ein Auftraggeber kann nicht allein für die Angebotsabgabe ein Büro vor Ort verlangen.

• Transparenz: Der Auftrag, die Anforderungen und die Zuschlagskriterien werden vorab bekannt gemacht.

• Verhältnismäßigkeit: Anforderungen müssen mit dem Auftragsgegenstand zusammenhängen. Wer für einen kleinen Reinigungsauftrag einen Umsatz in Höhe des Fünffachen des Auftragswerts verlangt, geht wahrscheinlich zu weit (nach der Richtlinie darf der geforderte Mindestjahresumsatz in der Regel höchstens das Zweifache des geschätzten Auftragswerts betragen).

• Gegenseitige Anerkennung: Nachweise und Normen aus anderen Mitgliedstaaten müssen anerkannt werden, wenn sie gleichwertig sind.

Wie läuft eine Ausschreibung Schritt für Schritt ab?#

Die Einzelheiten hängen vom Verfahren ab, doch die meisten Ausschreibungen folgen demselben Bogen:

1. 1

   Planung und Markterkundung.

   Der Auftraggeber bestimmt seinen Bedarf. Er kann eine Vorinformation veröffentlichen oder eine Markterkundung durchführen, um Anbieter anzuhören.

2. 2

   Bekanntmachung.

   Der Auftraggeber veröffentlicht eine Auftragsbekanntmachung mit den Vergabeunterlagen: Leistungsbeschreibung, Bewerbungsbedingungen, Zuschlagskriterien und Vertragsentwurf.

3. 3

   Bieterfragen.

   Bieter stellen über die Vergabeplattform Fragen zur Klarstellung. Die Antworten werden allen zur Verfügung gestellt.

4. 4

   Angebotsabgabe.

   Unternehmen reichen ihre Angebote vor Ablauf der Frist elektronisch ein, meist mit einer Eigenerklärung (der EEE) statt vollständiger Nachweise.

5. 5

   Prüfung und Wertung.

   Der Auftraggeber prüft Ausschlussgründe und Eignungskriterien und bewertet dann die zulässigen Angebote anhand der Zuschlagskriterien.

6. 6

   Zuschlag und Stillhaltefrist.

   Alle Bieter erfahren, wer gewonnen hat und warum. Oberhalb der Schwellenwerte folgt vor Vertragsschluss eine Stillhaltefrist (in Deutschland „Wartefrist“ nach § 134 GWB).

7. 7

   Vertrag und Ausführung.

   Der Auftragnehmer erbringt die Leistung. Eine Vergabebekanntmachung wird veröffentlicht, und das Vertragsende verrät Ihnen, wann die nächste Ausschreibung wahrscheinlich kommt.

Warum sollten sich KMU um öffentliche Aufträge bewerben?#

Öffentliche Aufträge stehen im Ruf, viel Papierkram zu bedeuten. Das stimmt teilweise, doch sie bieten kleinen und mittleren Unternehmen auch echte Vorteile:

• Verlässliche Kunden. Öffentliche Auftraggeber zahlen ihre Rechnungen, und die EU-Regeln gegen Zahlungsverzug gelten auch für sie.

• Lange Laufzeiten. Dienstleistungsverträge und Rahmenvereinbarungen laufen oft zwei bis vier Jahre und sorgen für planbare Umsätze.

• Offener Wettbewerb. Sie brauchen weder Kontakte noch eine lange Vertriebsbeziehung. Erfüllen Sie die Anforderungen und machen Sie das beste Angebot, können Sie gewinnen.

• Referenzen. Ein erfolgreich abgewickelter öffentlicher Auftrag ist eine starke Referenz für öffentliche und private Kunden.

• Lose. Auftraggeber sollen große Aufträge in Lose aufteilen, damit kleinere Unternehmen sich um den Teil bewerben können, den sie leisten können.

Ein kurzes Beispiel: ein kleines IT-Unternehmen#

Stellen Sie sich ein Softwareunternehmen mit zehn Beschäftigten in Lyon vor, das Buchungssysteme entwickelt. Eine Region schreibt eine neue Buchungsplattform für Sportstätten aus, aufgeteilt in zwei Lose: Entwicklung und drei Jahre Wartung. Das Unternehmen erfüllt die Anforderungen an Umsatz und Referenzen nur für Los 2 und bewirbt sich daher allein um die Wartung. Los 1 geht an einen großen Systemintegrator, Los 2 gewinnt es aber dank einer starken Qualitätsbewertung seines Supportkonzepts. Drei Jahre später ist es bisheriger Auftragnehmer mit einer öffentlichen Referenz.

Und ein mittelständischer Baubetrieb#

Ein Familienbauunternehmen in Österreich sieht die Ausschreibung einer Gemeinde für die Sanierung eines Kindergartens. Die Bauleistung liegt weit unter dem EU-Schwellenwert für Bauaufträge, daher wird sie auf dem nationalen Portal nach nationalem Recht ausgeschrieben. Das Unternehmen hat Gewerbeberechtigung, Versicherung und Steuerbescheinigungen bereits parat, reicht ein Angebot in einem Umschlag ein und gewinnt über den Preis.

Was brauchen Sie vor Ihrem ersten Angebot?#

Für den Start brauchen Sie nicht viel, doch manches dauert in der Einrichtung. Erledigen Sie es, bevor eine Ausschreibung mit knapper Frist auftaucht:

• Konten auf Vergabeplattformen in den Ländern, auf die Sie zielen. Manche Prüfungen dauern Tage.

• Eine elektronische Signatur, falls Ihre Zielländer eine verlangen (Italien und Spanien zum Beispiel in der Regel schon).

• Standardunterlagen des Unternehmens: Handelsregisterauszug, Unbedenklichkeitsbescheinigungen von Finanzamt und Sozialversicherung, Versicherungsnachweis, Jahresabschlüsse, Qualitätszertifikate wie ISO 9001.

• Referenzen: kurze Beschreibungen vergleichbarer Aufträge, idealerweise mit Ansprechpartner oder Leistungsbestätigung.

• Lebensläufe der Schlüsselpersonen, die Sie für einen Auftrag einsetzen würden.

Häufige Irrtümer#

„Öffentliche Aufträge gewinnt immer der billigste Bieter.“ Die meisten Aufträge oberhalb der Schwellenwerte werden auf das wirtschaftlichste Angebot (wirtschaftlich günstigste Angebot, engl. MEAT) vergeben, das oft Preis und Qualität kombiniert. Ein gut geschriebener Qualitätsteil kann ein günstigeres Angebot schlagen.

„Der Gewinner steht vorher fest.“ Manchmal hat der bisherige Auftragnehmer einen Vorteil, und das sollten Sie bei der Entscheidung für oder gegen ein Angebot ehrlich berücksichtigen. Auftraggeber müssen sich aber an die bekannt gemachten Kriterien halten, und unterlegene Bieter können die Gründe erfragen und rechtswidrige Entscheidungen angreifen.

„Man muss groß sein.“ Eignungskriterien müssen verhältnismäßig sein, Sie können sich auf die Kapazitäten von Partnern stützen (Eignungsleihe), und Sie können als Bietergemeinschaft anbieten. Viele Gewinner sind kleine Unternehmen.

Wie es weitergeht#

Der beste nächste Schritt: Sehen Sie sich an, was in Ihrem Bereich gerade beschafft wird. Lesen Sie, wie Sie passende Ausschreibungen finden, und lernen Sie dann, eine Bekanntmachung zu lesen, damit Sie schnell entscheiden können, ob sich Ihr Aufwand lohnt.